القبس - الاربعاء 04 مارس
2009 ,07 ربيع الأول 1430 , العدد 12845
في مذكرة
أنجزتها الجهات القانونية
التعديل على اللائحة لانعقاد الجلسات من دون الحكومة غير دستوري
أنجزت الحكومة مذكرة حول
وجوب تمثيل الوزارة في جلسات مجلس الامة طبقا لاحكام المادة 116 من الدستور ومدى جواز
اجراء تعديل في اللائحة الداخلية لمجلس الامة يتعارض مع حكم تلك المادة.
وقالت الحكومة في مذكرتها ان في الآونة الاخيرة شهدت رأيا يحاول الالتفاف بطريقين حول
الالزام الوارد في نص الفقرة الاخيرة للمادة 116 من الدستور التي قررت حرفيا (ويجب
ان تمثل الوزارة في جلسات المجلس برئيسها او ببعض وزرائها)،
الاول: الوقوف عند المادة 97 من الدستور التي تنص على انه (يشترط لصحة اجتماع مجلس
الامة حضور اكثر من نصف اعضائه، وتصدر القرارات بالاغلبية المطلقة للاعضاء الحاضرين،
وذلك في غير الحالات التي تشترط فيها اغلبية خاصة، وعند تساوي الاصوات يعتبر الامر
الذي جرت المداولة في شأنه مرفوضا)، على فهم مفاده ان المشرع لم يستلزم في النص المذكور
لصحة اجتماع مجلس الامة سوى حضور اكثر من نصف اعضائه. واشارت المذكرة الى ان ما سلف
لم يشر الى وجوب تمثيل الحكومة في ذلك الاجتماع.
والثاني: اجراء تعديل في اللائحة الداخلية لمجلس الامة يقضي باعتبار الحكومة حاضرة
قانونا بجلسات مجلس الامة في حال امتناعها عن الحضور وعدم حضورها فعليا، مستعيرا بذلك
فكرة الحضور الاعتباري الواردة في قانون المرافعات المدنية والتجارية وقانون الاجراءات
والمحاكمات الجزائية.
واضافت ان هذا الرأي بشطريه يتصادم مع صراحة وعموم واطلاق نص المادة 166 من الدستور
سالف البيان، فضلا عن مخالفته لاجماع الفقه والقضاء الدستوريين بصدد تفسير القاعدة
الدستورية، بالاضافة الى مخالفته لمراد المشرع الدستوري، وذلك لما يأتي:
1 - من المقرر باجماع الفقه والقضاء انه متى كان النص القانوني واضحا جلي المعنى فلا
يجوز الخروج عليه او الانحراف عنه بدعوى الاستهداء بالحكمة التي املته، لان ذلك لا
يكون الا عند غموض النص او وجود لبس فيه، كما ينعقد هذا الاجماع ايضا على وجوب تفسير
النص القانوني الوارد في عبارات عامة مطلقة على وجه العموم والاطلاق الوارد به، بحيث
يسري على جميع المخاطبين به من دون استثناء، طالما لم يلحقه قيد او تخصيص.
ولما كان الثابت ان الفقرة الاخيرة للمادة 116 من الدستور قد استخدمت لفظ الوجوب في
مقدمتها بقولها «يجب» تمثيل الوزارة في جلسات مجلس الامة برئيسها او ببعض اعضائها،
وكان ذلك بعبارات واضحة جلية وبصفة عامة ومطلقة، فمن ثم يلزم التقيد بهذا الوجوب في
تمثيل الوزارة بأي جلسة وجميع الجلسات التي يعقدها مجلس الامة من دون اي استثناء في
ذلك، والا كانت باطلة لمخالفتها احكام الدستور.
وقد اشار الى ذلك صراحة د. عثمان عبدالمالك الصالح، حيث استعمل كلمة «جلسة» بالمفرد
في مؤلفه النظام الدستوري والمؤسسات السياسية في الكويت ص 561 بقوله حرفياً: «يشترط
لصحة اجتماع مجلس الامة حضور اكثر من نصف عدد الاعضاء الذين يتكون منهم.. كذلك يلزم
لصحة الجلسة ان تكون الوزارة ممثلة فيها».
كما يفضي هذا الوضوح الجلي المعنى الوارد بصفة العموم والاطلاق في لفظ «يجب» الوارد
في المادة 116 المشار اليها ايضاً الى استحالة اجراء اي تعديل عليه يقيد من هذا العموم
والاطلاق بأداة قانونية ادنى منه كاللائحة الداخلية لمجلس الامة، حيث لا سبيل الى ذلك
الا بالطريق الذي حدده المشرع الدستوري لتعديل الدستور.
وجهات نظر
-2 ان النص على وجوب تمثيل الوزارة في جلسات مجلس الامة بموجب المادة 116 من الدستور
هو امر بديهي، باعتبار انه لا يتصور سماع وجهات نظر رئيس الوزراء والوزراء بصدد الامور
المطروحة في تلك الجلسات الا اذا كانوا حاضرين فيها، كما ان هذا التمثيل الواجب في
الجلسات وابداء آراء اعضاء الوزارة في تلك الامور يعد احدى الصور الرئيسية لحالات الفصل
مع التعاون بين سلطات الدولة الثلاث التي اعتبرتها المادة 50 من الدستور الاساس الذي
يقوم عليه نظام الحكم في الدولة.
ومن هنا كان حرص المشرع الدستوري على ايراد الفقرة الاخيرة من المادة 116 من الدستور
التي نصت صراحة على وجوب تمثيل الوزارة في جلسات مجلس الامة. ومن ثم لا يجوز الالتفات
عن هذه الفقرة تحت اي حجة، حيث تمثل اصلاً دستورياً جوهرياً لتحقيق التعاون والتوازن
بين السلطتين التشريعية والتنفيذية.
3ـ ان الفقرة الأخيرة التي اضيفت الى المادة 116 سالفة البيان من لجنة الدستور، لم
تلق أي معارضة، بل حتى مجرد نقاش سواء في تلك اللجنة او في المجلس التأسيسي الذي ناقش
وعدل وأقر الدستور، باعتبار ان وجود تمثيل الوزارة في جلسات مجلس الامة من المسلمات
التي لا يجوز معارضتها حتى يقوم التعاون بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية وفقاً
لحكم المادة 50 من الدستور، لا سيما بعد ان اصبح الوزراء غير المنتخبين اعضاء في مجلس
الامة بحكم مناصبهم وفقاً لحكم المادة 80 من الدستور على ما سنبينه فيما يلي، ومن ثم
لا يجوز زحزحة المسلمات بتفسيرات «مرجوحة» لم يثرها او يقل بها احد في الفقه الدستوري
من قبل.
استخلاص الدلالات
4ــ ومن المسلمات ايضاً باجماع الفقه والقضاء الدستوريين ان استخلاص الدلالات من النصوص
التي احتواها الدستور يكون بالنظر اليها بوصفها متآلفة فيما بينها، متجانسة معانيها،
متضافرة توجهاتها وبحسبانها تمثل وحدة واحدة يكمل بعضها بعضا، وانه وان كان لكل نص
مضمون مستقل، الا ان ذلك لا يعزله عن باقي النصوص الأخرى، بل يتعين ان يكون تفيسره
متسانداً معها، وذلك بفهم مدلوله على نحو يقيم بينهما التوافق وينأى بها عن التعارض،
مما يستلزم وجوب اعمال قواعد التخصيص والتقييد المتبادل بين تلك النصوص، بما يجعل بعضها
يفسر بعضاً، فالنصوص لا تفهم وبعضها معزول عن البعض الآخر، وانما تتأدى دلالة اي منها
في ضوء ما تفيده دلالة النصوص الاخرى من معان شاملة (حكم المحكمة الدستورية في طلب
التفسير رقم 3/2004 بجلسة 11/4/2005).
وعلى ذلك فانه لا يجوز تفسير نص المادة 97 من الدستور بمعزل عن باقي نصوصه. ومن ثم
يجب تفسير نص هذه المادة على ضوء النصوص الدستورية الاخرى المرتبطة به، وحيث نصت المادة
65 من الدستور على انه «يعين الأمير رئيس مجلس الوزراء بعد المشاورات التقليدية، ويعفيه
من منصبه، كما يعين الوزراء ويعفيهم من مناصبهم بناء على ترشيح رئيس مجلس الوزراء،
ويكون تعيين الوزراء من اعضاء مجلس الامة ومن غيرهم، ولا يزيد عدد الوزراء جميعاً على
ثلث اعضاء مجلس الامة)، كما نصت المادة 80 من الدستور على ان «يتألف مجلس الامة من
خمسين عضوا ينتخبون بطريق الانتخاب العام السري المباشر وفقاً للأحكام التي بينها قانون
الانتخاب، ويعتبر الوزراء غير المنتخبين بمجلس الأمة اعضاء في هذا المجلس بحكم وظائفهم»،
والمادة 116 من الدستور نصت على انه «يسمع رئيس مجلس الوزراء والوزراء في مجلس الأمة
كلما طلبوا الكلام ولهم ان يستعينوا بمن يرونه من كبار الموظفين أو ينيبونهم عنهم،
وللمجلس ان يطلب حضور الوزير المختص عند مناقشة أمر يتعلق بوزارته، ويجب ان تمثل الوزارة
في جلسات المجلس برئيسها أو ببعض اعضائها»، فإنه لا يجوز تفسير نص المادة 97 من الدستور
بمفردها، وانما يجب تفسيرها على ضوء المواد 65، 80، 116 من الدستور المرتبطة بها.
ثلث الأعضاء
وعلى ذلك يكون تعيين الوزراء من اعضاء مجلس الأمة ومن غيرهم، بحيث لا يزيد عددهم جميعا
على ثلث اعضاء مجلس الأمة 56 ويعتبر الوزراء غير المنتخبين منهم أعضاء في هذا المجلس
بحكم مناصبهم 80 وهو ما يعني تعديل نصاب الحضور اللازم لصحة اجتماع مجلس الأمة على
حسب عدد الوزراء غير المنتخبين، كما يعني مشاركة جميع الوزراء المنتخبين منهم وغير
المنتخبين في جميع أعمال المجلس مناقشة وتصويتا عدا ما استثنى منها بنص خاص كحالة طرح
الثقة بأي منهم، مما يلزم معه وجوب تمثيل الوزارة في جميع جلسات المجلس بداهة حتى يؤدي
وزراؤها واجباتهم المنصوص عليها في الدستور بعد ان اصبح لغير المنتخبين منهم حق التصويت
والمناقشة والمشاركة في أعمال مجلس الأمة على النحو السابق لكونهم اعضاء فيه بحكم مناصبهم
الوزارية، ومن ثم يكون النص في عجز المادة 116 من الدستور بوجوب تمثيل الوزارة في جلسات
مجلس الأمة تحصيل حاصل نتيجة لاعتبار الوزراء غير المنتخبين اعضاء بحكم مناصبهم بجانب
الوزراء المنتخبين، حيث لا يتصور مشاركتهم في اعمال المجلس بالتصويت والمناقشة وخلافه
دون استلزام تمثيل الوزارة الذين هم اعضاء فيها في جلسات مجلس الأمة، باعتبار ان تمثيل
الوزارة في هذه الجلسات انما يكون عن المنتخبين وغير المنتخبين من الوزراء، في حين
ان عدم تمثيلها كليه يؤدي إلى عدم وجود من يمثل غير المنتخبين من الوزراء حالة انهم
أعضاء في مجلس الأمة بحكم مناصبهم وهذا لا يجوز دستورياً.
وذلك بالاضافة الى كون المادة 116 تمثل احد النصوص الدستورية الواجب اعمال حكمها كأي
نص دستوري آخر، وبمراعاة جميع النصوص الدستورية الاخرى المرتبطة بها.
5 - ان العمل قد جرى، منذ بداية الحياة الدستورية والى الآن، على عدم انعقاد جلسات
مجلس الامة الا بحضور ممثلي الوزارة، كما كان يتم رفع جلسات المجلس حين ينسحب اولئك
الممثلون من الجلسة، الامر الذي يؤكد احكام الفقرة الاخيرة للمادة 116 من الدستور التي
اوجبت حضور ممثل للوزارة في جميع جلسات المجلس.
سلطات الدولة
6 - من المسلم به ان نصوص الدستور تخاطب جميع سلطات الدولة وخصوصاً التشريعية والتنفيذية
منها، ومن ثم لا يجوز اعتبار نص المادة 97 من الدستور المستدل بها تخاطب مجلس الامة
وحده، ونص المادة 116 من الدستور المراد الالتفات عن احكامها تخاطب مجلس الوزراء من
دون غيره، لما يأتي:
أ - ما سبق ان اوردناه بما استقر عليه الفقه والقضاء الدستوريان من ان نصوص الدستور
جميعها تكون وحدة واحدة ولا يجوز تفسير أي منها بمعزل عن النصوص الاخرى. ب - ان كلاً
من المادة 97 و116 قد وردت تحت الفصل الثالث المتعلق بالسلطة التشريعية، بما يكون معه
صرف الاولى الى مخاطبة مجلس الامة، والثانية الى مخاطبة مجلس الوزراء تقييدا من دون
دليل يتعين الالتفات عنه.
مشروع الدستور
7 - الثابت في اعمال لجنة الدستور في المادة 105 في القراءة الاولى التي تعدل رقمها
الى 119 في القراءة الثانية من مشروع الدستور التي صارت المادة 116 في الدستور حالياً،
كانت خالية من النص على وجوب تمثيل الوزارة في جلسات مجلس الامة، وذلك وقت ان كانت
المادة 85 من القراءة الاولى التي تعدل رقمها الى 99 في القراءة الثانية من مشروع الدستور،
ثم حذفت كلية في نصوص الدستور الحالي، تنص على ان «الوزراء الذين ليسوا اعضاء في مجلس
الامة لهم حق حضور جلساته والاشتراك في مناقشاته من دون ان يكون لهم حق التصويت» ولكن
بعد ان اصبح الوزراء غير المنتخبين اعضاء في مجلس الامة بحكم مناصبهم وفقا لحكم المادة
80 من الدستور، ومن ثم مشاركتهم في جميع اعمال المجلس بما فيها حق التصويت عدا ما استثني
بنص خاص، كان من اللازم اضافة فقرة الى المادة 116 من الدستور تنص على وجوب تمثيل الوزارة
في جلسات مجلس الامة حتى يكون هناك من يمثل غير المنتخبين في تلك الجلسات على ما اسلفنا.
فصل السلطات
8 ــ ان المشرع الدستوري حين اقام نظام الحكم على اساس فصل السلطات مع تعاونها وفقا
لاحكام الدستور، كما حظر على اي سلطة منها النزول عن كل او بعض اختصاصاتها المنصوص
عليها في الدستور وفقا للمادة 50 منه، يكون قد اقام توازنا دقيقا ومحسوبا بين هذه السلطات،
كما يكون قد اقام في ذات الوقت حظرا على اي سلطة منها في التعدي على اختصاصات وامتيازات
الاخرى، والا كان في ذلك اعتداء على الدستور، متى كان ذلك ــ وكان المشرع الدستوري
قد اوجب تمثيل الوزارة في كل جلسات مجلس الامة وفقا لصراحة وعموم واطلاق نص المادة
116 المشار اليها، فمن ثم يكون اجراء اي تعديل في اللائحة الداخلية لمجلس الامة ينص
على اعتبار الوزارة ممثلة في جلسات المجلس في حالة امتناعها عن الحضور ــ ايا ما كانت
الضوابط التي توضع لذلك ــ يعد اخلالا بالتوازن الدستوري الدقيق والمحسوب الذي اقامه
المشرع الدستوري بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، كما يعتبر اعتداء من الاولى على
الاختصاصات والامتيازات الدستورية للثانية، فضلا عن كونه محاولة صريحة من الاولى في
تقرير اختصاص وامتياز لها على حساب الثانية لم يقرره الدستور، بما لا يجوز معه اجراء
التعديل السالف البيان.
قانون المرافعات
-9 إن فكرة الحضور الاعتباري الواردة في قانون المرافعات المدنية والتجارية وقانون
الإجراءات والمحاكمات الجزائية تتأبى على التطبيق في مجال القانون الدستوري بين السلطات
الثلاث في الدولة أصلا، ذلك أنه من غير المتصور عدم وجود إحدى سلطات الدولة في الواقع
العملي في أي وقت من الأوقات، حيث يلزم قانوناً وواقعاً تواجد سلطات الدولة الثلاث
فعلياً مع ممارستها لاختصاصاتها الدستورية في جميع الأوقات، وإلا انهارت الدولة، بما
يجعل التعديل المنشود في اللائحة الداخلية لمجلس الأمة الذي يستند إلى فكرة الحضور
الاعتباري لغياب الحكومة عن جلسات مجلس الأمة تتجافى مع حقائق وواقع الوجود الدائم
لسلطات الدولة الثلاث.
لاسيما ان الأخذ بفكرة الحضور الاعتباري للحكومة في هذه الحالة يعني في الواقع عدم
حضورها فعلياً وعمليا بجلسات مجلس الأمة، وهو ما يتعارض مع صراحة وإطلاق وعموم المادة
116 من الدستور التي أوجبت حضورها في أي جلسة من جلسات المجلس المذكور، بما يؤكد مخالفة
فكرة الحضور الاعتباري للنظام الدستوري أصلاً.
حرمان الثانية
-10 ولا ينال مما تقدم القول إن ذلك يؤدي إلى تحكم السلطة التنفيذية في السلطة التشريعية،
وذلك بحرمان الثانية من ممارسة اختصاصاتها الدستورية عن طريق امتناع الأولى عن الحضور
في جلسات مجلس الأمة. ذلك ان هذا القول يتناسى الظرف الاستثنائي المبرر لامتناع الحكومة
في الفترة الأخيرة عن حضور جلسات المجلس الذي يعود كلياً إلى عدم تعاون المجلس مع الحكومة،
وهو الأمر الذي ذكرته الحكومة صراحة في أسباب استقالتها المقدمة إلى حضرة صاحب السمو
أمير البلاد، ومن ثم لا يتصور من الحكومة التي أفصحت عن عدم تعاون مجلس الأمة معها
كسبب لاستقالتها أن تحضر في الوقت ذاته جلسات مجلس الأمة، وإلا كان في ذلك تناقض مع
أسباب استقالتها.
كما لا ينال مما تقدم أيضاً التعلل بطول الفترة التي امتنعت فيها الحكومة عن الحضور
بجلسات المجلس مما عطل أعمال الأخير طوال هذه المدة، وذلك لأن الوزارة كانت آنذاك قد
تقدمت باستقالتها إلى صاحب السمو أمير البلاد خلال هذه الفترة، وصاحب السمو الأمير
هو الذي قدر هذه المدة، وهذا التقدير منه من عداد سلطاته الدستورية المطلقة التي يمارسها
من دون رقيب باعتباره رئيس الدولة وذاته مصونة لا تمس وفقا لحكم المادة 54 من الدستور.
وعموما فإن كل ذلك مرده إلى صاحب السمو أمير البلاد لتقرير ما إذا كانت الحكومة قد
أساءت استعمال اختصاصاتها الدستورية بعدم حضورها بجلسات مجلس الأمة طوال هذه المدة،
واتخاذ ما يراه في هذا الشأن، ومن ثم لا يكون هناك أي مبرر للتعديل سالف البيان في
اللائحة الداخلية لمجلس الأمة، لوجود الجزاء الدستوري على تلك المخالفة إذا وجدت، على
النحو السالف بيانه.
مما تقدم جميعه يتضح الآتي:
اولا: ان وجوب تمثيل الوزارة في جميع جلسات مجلس الامة قد ورد في نص دستوري صريح جلي
عام مطلق هو الفقرة الاخيرة للمادة 116، ومن ثم لا يجوز تعديله الا بالطريق الذي حدده
الدستور.
ثانيا: ان المادة 97 من الدستور يجب تفسيرها على ضوء المواد الدستورية المرتبطة بها
واخصها المادة 116 من الدستور، باعتبار ان نصوص الدستور كل لا يتجزأ، ويفسر بعضها بعضا،
وفقا لما استقر عليه قضاء المحكمة الدستورية.
ثالثا: يشترط ويلزم لصحة اجتماع مجلس الامة توافر امرين معا، بحيث اذا تخلف احدهما
كان الاجتماع باطلا، هما:
-1 حضور اكثر من نصف عدد اعضائه المنتخبين وغير المنتخبين (م97 من الدستور).
-2 ان تمثل الوزارة في جميع جلسات هذا المجلس برئيسها او ببعض اعضائها (م116 من الدستور).
رابعا: ان جزاء مخالفة الحكومة لنص المادة 116 من الدستور على فرض وجوده، وهو ما لا
نسلم به، وارد في النظام الدستوري، وتوقيعه منوط بصاحب السمو امير البلاد. ويعتبر اي
تعديل في القانون رقم 12 لسنة 1963 الصادر في شأن اللائحة الداخلية لمجلس الامة، يتضمن
المساس بوجوب تمثيل الوزارة في جميع جلسات مجلس الامة واقعا وفعليا الوارد في المادة
116 من الدستور، ايا ما كان سنده بما فيها فكرة الحضور الاعتباري، غير جائز من الناحية
الدستورية، فضلا عن كونه غير لازم لكفاية القواعد الدستورية القائمة لإزالة اي مظهر
من مظاهر عدم التعاون بين السلطتين التشريعية والتنفيذية في مثل الحالة المعروضة.
دستور دولة الكويت
قانون في شأن اللائحة الداخلية لمجلس الأمة
مرسوم بفض دور الانعقاد العادي من الفصل التشريعي التاسع لمجلس الأمة
بيان بشأن اللائحة الداخلية لمجلس الأمة
الحميدان : لا تأخير في إنجاز المشاريع التنموية
وليد الفهيد : استراتيجية فعالة لإنجاح المشاريع التنموية
ديوان الخدمة: زيادة الرواتب تعطل مشروعات في الدولة
فيصل الحجي: أكد أنه لا خلاف بين السلطتين حول إنجاز القوانين المهمة
التشريعية توافق على إنشاء المشاريع التنموية وتحويل ملكيتها الى الدولة
الاقتصادية الوزارية تدرس دراسة بطء تنفيذ المشاريع الإنشائية والتنموية
«الشال»: دور انعقاد مختلف لمجلس الأمة مع بوادر مشجعة للتغيير نحو الأفضل
مجلس الأمة يوقف أعماله يوم الانتخابات والحصانة النيابية تسري حتى انتهاء الفصل